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A PEC da dupla nacionalidade e a ausência de disposição transitória

A tão aguardada Proposta de Emenda Constitucional (PEC) da Nacionalidade, como ficou conhecida, foi finalmente aprovada pelo Senado Federal. Sua eventual aprovação pela Câmara dos Deputados impedirá a perda da nacionalidade brasileira em razão da aquisição voluntária de outra nacionalidade e beneficiará milhares de brasileiros residentes no exterior.

A PEC n° 6/2018 vai de acordo com a política de outros países que se caracterizam pelo seu forte fluxo emigratório [1], suprimindo a perda da nacionalidade brasileira em razão de mera naturalização. Em estudos comparativos, percebe-se uma recepção, nesse sentido, de países como o México, que, em 1998, mudou a sua legislação para permitir que mexicanos pudessem manter a nacionalidade pátria quando se naturalizassem nos Estados Unidos ou em outro país. Na mesma lógica, também alteraram a sua legislação a Turquia (em 1981), a República Dominicana (em 1994) e as Filipinas (em 2003) [2].

Essa mudança na norma constitucional reconhece as necessidades dos indivíduos no atual contexto global, os quais se deslocam em busca de uma melhor qualidade de vida. Mira-se na maximização da utilidade e espera-se, portanto, que uma segunda nacionalidade ofereça vantagens econômicas, mobilidade global, uma sensação de segurança ou até mesmo um maior status social [3].

Diante desses caminhos para a dupla nacionalidade, o que justifica uma nova postura permissiva frente ao fenômeno? Segundo Yossi Harpaz, aponta-se no contexto global legal e normativo uma guinada que faz a múltipla nacionalidade cada vez mais aceitável [4]. Há também o interesse alimentado pelo fato desses indivíduos, por vezes, não abdicarem do sentimento cultural de pertencimento que sentem em relação ao Brasil, por exemplo, bem como os aspectos econômicos. Conforme justificado na aprovação da PEC no Senado, os binacionais contribuem fortemente para a economia dos seus países de origem. Em 2020, foram mais de US$ 2,407 bilhões enviados para o Brasil, já que, com a alta do dólar, as remessas de brasileiros que residem no exterior aumentaram ainda mais [5].

No entanto, nota-se a ausência de disposição transitória no texto atual da PEC, o qual menciona apenas que a emenda entrará em vigor na data de sua publicação, sem deixar claro se deverá ser aplicada também aos casos de perda de nacionalidade que ocorreram antes da sua entrada em vigor.

O Supremo Tribunal Federal já consolidou entendimento no sentido de que as emendas constitucionais têm aplicação imediata, com retroatividade mínima, de modo que atingem os efeitos futuros de atos praticados no passado [6]. Com relação à perda da nacionalidade, é possível argumentar que tal ato gera efeitos no futuro ao impedir que esses brasileiros continuem usufruindo de direitos inerentes à sua nacionalidade originária.

Ademais, o ordenamento jurídico brasileiro garante o princípio da irretroatividade da lei, autorizando apenas algumas exceções legais para a chamada retroatividade benigna, como, por exemplo, no Direito Tributário e no Penal. Nesse contexto, se até mesmo a lei penal retroage para beneficiar o réu, nos termos do artigo 5º, inciso XL, da Constituição Federal [7], não deveria então a nova norma constitucional, por eventual analogia e pelo princípio da retroatividade mínima, ser aplicada para também beneficiar os brasileiros que já tiveram a perda da sua nacionalidade declarada com base na legislação anterior, que não permitia a dupla nacionalidade?

Ressalte-se que o direito à nacionalidade se consolida como um direito humano à luz do Direito Internacional, com proteção jurídica inclusive prevista pelo artigo 15 da Declaração Universal dos Direitos Humanos, in verbis: “Todo indivíduo tem direito a ter uma nacionalidade. Ninguém pode ser arbitrariamente privado da sua nacionalidade, nem do direito de mudar de nacionalidade” [8]. Note-se, ainda, que a própria PEC em questão é fundamentada no respeito aos direitos humanos, vez que garante, por exemplo, que a apatridia será sempre evitada, além de promover a dupla nacionalidade, já defendida internacionalmente como expressão da autonomia do indivíduo e do progresso das relações internacionais.

Entende-se, assim, que a eventual emenda constitucional deve ser aplicada aos casos em que brasileiros tiveram a perda da sua nacionalidade declarada antes da sua entrada em vigor, indagando-se, ainda, qual seria o procedimento para a sua reaquisição.

O atual artigo 76 da Lei de Migração (Lei n° 13.445/2017) dispõe que:

“O brasileiro que, em razão do previsto no inciso II do §4º do artigo 12 da Constituição Federal, houver perdido a nacionalidade, uma vez cessada a causa, poderá readquiri-la ou ter o ato que declarou a perda revogado, na forma definida pelo órgão competente do Poder Executivo[9].

Isso posto, verifica-se que haveria, a princípio, dois meios possíveis: 1) pela revogação do ato que declarou a perda da nacionalidade; ou 2) pelo pedido de reaquisição da nacionalidade.

No que diz respeito à revogação do ato que declarou a perda da nacionalidade brasileira, o artigo 254, §4º, do Decreto nº 9.199/2017, que regulamenta a Lei de Migração, determina que o ato poderá ser revogado caso seja constatado que estava presente uma das exceções previstas nas alíneas “a” e “b” do inciso II do §4º do artigo 12 da Constituição [10], ou seja, quando o interessado comprovar que a aquisição ocorreu: a) por reconhecimento de nacionalidade originária pela lei estrangeira; ou b) imposição de naturalização, pela norma estrangeira, ao brasileiro residente em Estado estrangeiro, como condição para permanência em seu território ou para o exercício de direitos civis.

Tendo em vista que a eventual aprovação da PEC eliminará justamente essas alíneas do inciso II do §4º do artigo 12 da Constituição para permitir a aquisição voluntária de outra nacionalidade, pode ser argumentado que esse dispositivo não será recepcionado pela nova normativa constitucional, podendo se falar até mesmo em sua revogação tácita por incompatibilidade material. Assim, não haveria mais sentido em eventual pedido de revogação do ato que declarou a perda de nacionalidade.

No que diz respeito ao pedido de reaquisição, o Decreto n° 9.199/2017, em seu artigo 254, §2º, inciso II, e §3º, determina que a reaquisição ficará condicionada à comprovação de que a causa que deu razão à perda da nacionalidade brasileira cessou, podendo ser demonstrada por meio da renúncia da nacionalidade então adquirida [11].

Entende-se que o referido dispositivo também será incompatível com a eventual nova emenda constitucional, que não mais exigirá a renúncia da nacionalidade estrangeira para readquirir a brasileira. A comprovação de que a causa que deu razão à perda da nacionalidade cessou deveria, então, ser demonstrada somente com o próprio texto da nova emenda que permitirá a dupla nacionalidade. No entanto, resta incerto se essa será a interpretação dada pelas autoridades administrativas.

À luz do exposto, observa-se que, além da disposição transitória, será necessária também a adequação da legislação infraconstitucional para se conformar à eventual nova emenda constitucional, evitando uma situação de insegurança jurídica que pode levar a decisões administrativas arbitrárias e impedir a reaquisição da nacionalidade brasileira. De qualquer forma, defende-se que deve ser reconhecida a possibilidade de reaquisição da nacionalidade brasileira que antes havia sido perdida em razão da aquisição voluntária de outra nacionalidade, inclusive nos casos anteriores à eventual aprovação da emenda, a fim de dar maior efetividade ao direito fundamental à nacionalidade, celebrando o objetivo confesso por trás da edição da PEC.

[1] BRASIL. Proposta de Emenda à Constituição n. 6 de 2018. Disponível em: <https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/133306>. Acesso em: jun. 2021.

[2] SPIRO, Peter J. What everyone needs to know. Oxford: Oxford University Press, 2020. Tradução livre.

[3] HARPAZ, Yossi; MATEOS, Pablo. Strategic citizenship: negotiating membership in the age of dual nationality. In: Journal of Ethnic and Migration Studies, 2019. Tradução livre.

[4] HARPAZ, Yossi. Citizenship 2.0: dual nationality as a global asset. Oxford: Princeton University Press, 2019. Tradução livre.

[5] BRASIL. Banco Central registra recorde de remessas de dólares para Brasil. Agência Brasil. Disponível em: <https://exame.com/economia/banco-central-registra-recorde-de-remessas-de-dolares-para-brasil/>. Acesso em: jun. 2021.

[6] V. STF, DJ 02.04.2002, Inq. 1.637/SP, Rel. Min Celso de Mello.

[7] BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: jun. 2021.

[8] ONU. Declaração Universal dos Direitos Humanos, publicação de 10 de dezembro de 1948. Disponível em: <https://www.unicef.org/brazil/declaracao-universal-dos-direitos-humanos>. Acesso em: jun. 2021.

[9] BRASIL. Lei de Migração, n. 13.445 de 24 de maio de 2017. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2017/lei/l13445.htm>. Acesso em: jun. 2021.

[10] Artigo 254, §4º, do Decreto n. 9.199/2017: “O ato que declarou a perda da nacionalidade poderá ser revogado por decisão do Ministro de Estado da Justiça e Segurança Pública caso seja constatado que estava presente uma das exceções previstas nas alíneas “a” e “b” do inciso II do §4º do artigo 12 da Constituição”.

[11] BRASIL. Decreto que regulamenta a Lei de Migração, n. 9.199 de 20 de novembro de 2017. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2017/decreto/d9199.htm>. Acesso em: jun. 2021.

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